开发区建设作为我国改革开放的成功实践，为推动区域经济社会发展起到了重要的引领和支撑作用，其中最关键的因子就是开发区精简高效的管理体制释放了发展活力。经过30多年的运行，受各种主客观因素影响，开发区创办之初“小机构、大服务”的管委会体制优势明显弱化，严重制约了开发区的运行与发展。
在全面深化改革的新形势下，开发区作为体制创新的“探路者”，应将先行贯彻国家意志与实现园区持续发展结合起来，以深化管理体制改革再塑发展新优势，真正成为承担国家使命、率先转型升级、带动区域发展的重要支撑。
坚持一体化管理
开发区作为我国产业培育的重要平台，其管理体制是否科学有效，是保持活力的关键所在。
因此，要坚持有利于探索体制改革新路径、有利于当好产业建设排头兵、有利于提高开发区经济竞争力的原则要求，与依法行政理念相一致，与政府简政放权相衔接，与现代市场经济相适应，按照党务与政务一体、事务与权力一体、管理与服务一体的思路，突出产业发展职能，坚持“授全权、负全责”原则，赋予管委会更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权，真正将开发区打造成区域经济开放开发主体。
一是立法规范。目前，国家法律没有对开发区管委会的行政主体资格予以明确的立法界定，造成开发区管理体制缺乏规范性和稳定性。在目前国家层面立法暂时难以出台的情况下，因地制宜制定出台省级《开发区条例》，通过地方性法规形式明确开发区的功能定位及行政主体地位、组织管理体系、管理职能权限等内容，建立法治框架下开发区和政府的委托代理关系，解决开发区管理职能“缺位”“错位”问题，为开发区管委会作为一级“法定机构”实施一体化管理提供法理支撑。
二是事权一致。坚持把开发区作为经济发展的特区，统筹处理全面放权与依法依规、封闭运行与指导监督的关系，实行归口管理，通过授权、委托、代理等方式赋予管委会行使同级政府的经济社会管理权限及相应的经济发展、市场监管、社会管理与公共服务职能，代表同级政府对开发区范围内的各项具体事务实施统一领导和管理，变“条块分权”为“事权统一”。选优配强开发区领导力量，注重保持开发区领导班子特别是管委会主要领导相对稳定，增强开发区自主发展能力和持续发展能力。管委会作为一级在授权范围内独立运行的经济管理主体，聚焦产业建设主业，探索运用权责清单、负面清单、服务清单、监管清单“四张清单”的管理模式，再造行政权力运行标准和流程，为企业投资经营提供便利化规范化专业化服务。
三是理顺关系。着眼改革目前管委会“条块分割”的机构设置，建立一个自成体系、职能完整、独立运行的管理机构，深化放管服改革，创新弥合开放区“以块为主”体制与政府部门“条块衔接”体制的关系，对涉及规划、国土、财政、税务、工商、公安等职能部门在开发区设有派出机构的，按照“能放则放、应放尽放”的原则要求，采取“2号章”形式将本部门行政审批权限依法下放派驻机构(政府职能部门为“1号章”)，或推行开发区承接相关职能部门行政权力事项清单动态管理制度，以“托管”模式将派驻机构划转为管委会内设机构予以统一管理，实现各项管理职能独立高效运转，行政审批事项在园区内办结，增强开发区独立运作能力及管理服务功能。
坚持效能化运行
应坚持效能导向，探索创新适应开发区发展需要的管理构架、业务模式、人事制度及激励机制，从体制上解决开发区机构膨胀、运转不畅、效能下降等弊端，重塑开发区体制机制新优势，促进工作效率提速、服务企业提质。
一是构建“网络中心型”的管理模式。坚持“一网联通、流程管理、统分结合、精简高效”，拓展智慧园区建设，以网络信息技术为支撑，整合现有业务信息平台，构筑互联互通的一体化工作平台，以其为支撑建立“管委会—内设机构—服务中心”为主线的三级行政管理架构，并采取以服务流程定工作流程、以工作流程定业务职能、以业务职能定工作席位、以工作席位定具体人员的办法，形成职责明晰、交互合作、纵横一体的网络化、流程化、团队化管理体系，实现管理扁平化、工作标准化、运转高效化。其中，内设机构在上级编办部门核定的编制总量范围内，按照“突出经济管理职能、党政合署办公、不搞上下业务对口”及“大部门、宽职能、综合性”的思路，按规划建设、经济运行、投资促进、科技创新等四大支撑体系，综合服务、人才服务、社会服务等三大服务体系及市场监管、内部监督等两大保障体系，由管委会根据实际需要灵活设置职能部门，坚持事责权相统一原则自主配置工作职能，主要履行发展规划、政策法规、年度计划的研究制定及业务指导、统计分析、监督协调职责，推动内设机构工作模式由“包打天下”向“专司主营”转变。服务中心作为管委会的二级机构及实施一线，与内设机构形成工作前后台的关系，坚持目标管理、自主营运、风险管控原则，视情设立招商中心、产业促进中心、创新创业服务中心、投融资服务中心、土地开发中心、公共资源交易中心、中介组织管理中心、政务服务中心、社会保障中心等若干服务平台，为企业和群众提供一站式服务，从而理顺管委会工作机构管理与服务的关系，实现“管理升级、力量下沉、服务前移”。此外，为提高开发区管委会重大事项决策的科学化水平，应推行“重大决策咨询制度”，组织相关专家、企业家及专职咨询机构参与决策预研，使各项咨询建议更好地转化为决策成果，推动发展。
二是再造“服务导向型”的工作流程。按照制度创新、服务集成、程序简化、效率提升的思路，着眼为企业和群众提供优质高效服务，以工作流程再造为中心，重塑管理链和服务链。各部门根据岗位职责和服务项目，列出本部门责任清单和服务清单，对照清单，坚持职责、标准、制度、管理、考评一体，科学确定各项业务开展的步骤程序，形成关键业务流程描述，使岗位职责体现在流程中，规章制度融入在流程中，便捷高效落实在流程中，形成一个人人有职责、事事有程序、干事有标准、进度有控制、过程有痕迹、绩效有考核的标准化工作流程管理体系，消除人浮于事、扯皮推诿、职责不清、执行不力等痼疾，实现服务规范、运行有序、效率提高。尤其具有行政审批职能的部门，应围绕“集成、实效”要求，打破原先审批权分散在各职能部门的状况，推行“一枚印章审批”的集中审批模式，将工作流程细化到告之、受理、审查、流转、决定、批复、督办、立卷归档等具体环节和办理每一个阶段事项所需材料及办理时限，做到环节最少、效率最高、服务最优。
三是营造“绩效驱动型”的创业生态。借鉴现代企业人力资源“契约型”管理的做法，推行干部编内任职与岗位聘职相分离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离、档案工资与实际薪酬相分离的“双轨运行”管理，搞活用人制度，完善激励机制，营造良好生态，让每个人都能充分释放自己的潜能，创造卓越的业绩。建立以全员聘用为核心的人事管理机制，除党工委、管委会、纪工委负责人由上级组织部门任用外，其余均按照因事设岗的原则，科学设置各部门领导职位和工作人员岗位数，逐一对应编制岗位说明书，采取竞聘上岗、双向选择、定期考核、末位淘汰等办法，形成能者上、庸者让、劣者汰的选人用人导向，推动人事管理由“身份管理”向“岗位管理”转变，由“行政关系”向“聘任关系”转变。
同时，建立开发区与党政机关的干部交流长效机制，解决开发区干部“晋升通道窄”问题。通过公开选拔方式，面向社会招聘各类优秀人才到开发区工作，改变开发区选人用人渠道单一的窘境。对招商、创业孵化、投融资等服务中心的管理团队探索推行职业经理人制度，实现“让专业的人做专业的事”，多措并用优化人力资源结构，为开发区持续发展提供坚实的人才支撑;建立以绩效考核为核心的激励体系，发挥考核评价的“指挥棒”作用，推行以工作业绩为中心的“实绩量化考核+综合评价考核”全员绩效考评制，将绩效考核结果与绩效工资、评先评优直接挂钩，并作为职务调整、岗位变动以及聘用合同续订、终止的重要依据，营造崇尚实干、注重实绩、创先争优的良好氛围;建立以绩效工资为核心的薪酬体制，坚持“效率优先、兼顾公平”的收入分配原则，打破身份年资限制，科学设计岗位职级体系，全员实行“岗位工资+绩效工资”的薪酬管理。其中，岗位工资对应聘任岗位，参照国家现行工资政策规定予以确定;绩效工资在依据开发区经济发展水平动态确定绩效工资基本系数框架内，综合工作性质、聘用岗位及个人业绩等因素分级分类予以确定，实现以岗定薪、按绩取酬、优绩优酬。
坚持模块化服务
所谓模块化服务，是指基于效率导向，通过集成各类服务要素搭建形成不同的服务功能模块，为企业投资运营提供个性化、规范化、便捷化的综合服务，以服务指数的提升推高产业发展能级。这也正是深化开发区管理体制改革创新的终极价值指向。
一是搭建审批服务模块。以政务服务中心为载体，按照一个窗口流转、一枚印章审批的思路，建立“规权、服务、监管”三位一体的行政审批管理体系，坚持“清单之外无审批、法无授权不可为”的原则要求，围绕项目建设、企业登记、投资服务等主题，编制本级行政审批项目清单并实行目录化管理，推行“清单告之、一表登记、内部流转、链条审批、限时办结”的服务模式，对简单事项实行立等审批，对联办事项实行一窗办理，对关联审批实行一章多效，对网上审批实行一次领证，尤其对重大项目的审批提供全程帮办服务，实现“园区事园内办结”。打破以往“申请材料齐全且符合法定形式后再受理”的传统审批模式，结合申报单位诚信管理机制，简化审批流程，将补充材料环节与审批环节并轨，推行行政审批“容缺受理”模式，为企业投资落户开辟“绿色高速通道”。以强化智慧政务建设为牵引，开发“一网通办”服务平台APP客户端，线上线下结合服务企业“零距离”。完善事中事后监管体系，强化风险防控和问责机制建设，打造市场化法治化便捷化的营商环境，激发市场主体活力。
二是搭建公共服务模块。应在完善生活性公共服务设施，提升开发区城市功能品质的同时，围绕服务产业发展、促进企业创新，按照“政府引导、市场运作、共建共享、服务企业”的原则要求，将公共服务平台植根于企业的经营价值链上，整合开发区政策、科技、融资、人才等服务资源，重点布局建设数据信息(同类产业共用共享的行业数据，以及为企业提供法律法规、政策、技术、产品、标准、人才、市场等各类信息服务)、研发设计、公共技术、科技金融、创业孵化、小试中试、检验认证、市场开拓、上市培育等生产性公共服务平台，以产学研服务联盟、中小企业服务联盟、产业发展联盟、技术创新服务联盟等形式为园区企业提供模块化服务，为企业运营创造良好的生态环境。同时，通过搭建具有开放共享效应的公共服务平台，并以“服务券”方式补贴企业所需服务费用来降低企业经营成本，增强开发区宏观规划管理产业发展的话语权及影响力。
三是搭建中介服务模块。国内外开发区发展实践证明，完善的中介服务是开发区基础服务体系的重要组成部分，也是提升开发区服务功能和效率的重要支撑。改革创新开发区管理体制，应进一步厘清政府与市场的边界，加大服务外包力度，将可以由社会组织开展的业务放手交给中介组织，以“政府买单、中介服务、企业受益”运营模式，发挥中介服务在联系聚集项目源、人才源、企业源和构筑技术创新体系等方面的桥梁作用，使之成为开发区管理与服务功能的有效延伸，实现“小管理、大中介、强服务”。管委会主要从政策制度方面鼓励和支持社会力量创办中介服务机构，规范中介服务机构从业人员资质标准和从业行为，促进各类中介服务机构充分发展、竞争有序、诚信经营。
(作者单位：昆明高新区发展战略研究院)
(责任编辑：韩梦晨)
